I numeri dell'immigrazione

Se ci si interroga sui contorni giuridici dello status del non cittadino, per comprendere dove passa la linea di demarcazione tra cittadino e straniero con riferimento ai diritti in generale, ma più in particolare con riguardo ai cosiddetti «diritti sociali», il primo livello da indagare è quello della Costituzione.

Questa norma fondamentale riconosce a tutti gli individui i diritti inviolabili, recepisce il principio di eguaglianza, si adegua all’ordinamento internazionale in materia di condizione giuridica dello straniero e afferma di perseguire finalità di giustizia e di pace tra i popoli. Ciò significa che il principio di eguaglianza parifica cittadini e stranieri in riferimento ai diritti fondamentali, ovvero i diritti civili e quelli sociali, mentre il diritto politico del voto rimane precluso ai non cittadini.

Allo Stato spetta in via esclusiva disciplinare tutta una serie di aspetti che si profilano fondamentali per garantire un trattamento uniforme del soggetto straniero presente nel territorio italiano, sia nel caso della piena titolarità dei requisiti previsti dalla legge che in quello della posizione di irregolarità: aspetti che riguardano in prima istanza l’ingresso degli stranieri extra-comunitari, ma non si limitano a tale profilo, concernendo anche la regolamentazione delle condizioni di vita dei non cittadini. Regioni ed enti locali sono poi chiamati ad esercitare molteplici funzioni, trovandosi titolari (le prime) di competenze relative ad alcuni diritti sociali, e (i secondi) di compiti amministrativi di diretta soddisfazione dei bisogni. Se si considera che il diritto all’assistenza sociale è oggi assegnato alle Regioni, risulta chiaro come sia rilevante l’intervento di tali enti nel processo di inserimento degli immigrati nel tessuto economico e sociale; e se si considera come la predisposizione e l’erogazione dei servizi alla persona ricada in prima istanza sui Comuni, risulta ulteriormente chiaro come anche il governo locale possa incidere sulla qualità di vita degli stranieri.

Occorre segnalare la distinzione tra politiche di immigrazione, finalizzate a governare i flussi migratori e politiche per l’integrazione, destinate a consentire la corretta integrazione degli immigrati. Se le prime ricadono sicuramente nella sfera di titolarità dello Stato, tutte le misure destinate invece a favorire l’integrazione sociale degli immigrati sono ascrivibili al livello regionale: e tuttavia lo Stato è chiamato a mantenere il ruolo di istanza unitaria che vigila sul rispetto di un livello di godimento dei diritti compatibile con la dignità dell’individuo e che pretende che le scelte delle Regioni non comportino differenziazioni territoriali così marcate da violare il principio di eguaglianza.

Vari sono stati gli interventi normativi nel corso degli ultimi due decenni, dalla legge Martelli del 1990 fino al disegno di legge sulla cittadinanza del 2006, che hanno regolato la materia: in particolare la legge Turco-Napolitano del 1998 si è più compiutamente occupata dei diritti degli stranieri prevedendo che, se titolari di carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno, essi siano equiparati ai cittadini italiani ai fini della fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, di assistenza sociale»: il punto dal quale occorre partire è allora quello di un’espressa equiparazione degli stranieri legalmente presenti nel territorio nazionale per quanto concerne le prestazioni di sicurezza sociale. L’intera disciplina viene oggi designata come

Testo unico sull’immigrazione e include anche la legge del 2002, che ha in qualche misura modificato l’orientamento dei precedenti interventi legislativi, dimostrando di ispirarsi più marcatamente al nesso tra condizione giuridica dello straniero e mercato del lavoro, e soprattutto restringendo la tutela relativa ad alcuni diritti. Se fino al 2002 la disciplina concernente gli stranieri si è caratterizzata per il riferimento al criterio della residenza più che a quello della cittadinanza, dopo quell’anno si è verificata una sorta di rottura di tale tendenza. Si possono ora ricostruire sinteticamente le prestazioni previste a favore degli immigrati da questa legislazione.

Tutela della salute

Si può affermare che si tratta di un diritto che non può subire limitazioni fondate sulla cittadinanza e che a tutti coloro che vivono sul territorio dello Stato devono essere prestate le cure idonee a garantire il massimo livello di tutela della salute pubblica; a ciò si aggiunga che il T.U. assicura anche agli stranieri clandestini una sfera più ridotta, ma essenziale di prestazioni sanitarie, ovvero cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti o comunque essenziali.

Accesso all’alloggio

Il diritto all’abitazione è fondamentale per contribuire a che la vita di ogni persona rifletta ogni giorno e sotto ogni aspetto l’immagine universale della dignità umana. La legislazione del 1998 prevedeva che lo straniero regolarmente soggiornante potesse accedere a centri di accoglienza predisposti dalle Regioni e destinati ad ospitare stranieri che siano temporaneamente impossibilitati a provvedere autonomamente alle proprie esigenze alloggiative e di sussistenza; le Regioni erano inoltre chiamate a contribuire al risanamento di alloggi da destinare ad abitazioni di stranieri regolarmente soggiornanti. Tali previsioni sono state modificate nel 2002, cosicché oggi solo agli stranieri titolari di carta di soggiorno e agli stranieri regolarmente soggiornanti in possesso di permesso di soggiorno almeno biennale possono chiedere l’accesso a tali alloggi, mentre lo straniero con permesso di soggiorno di durata inferiore ha accesso solo ai centri di prima accoglienza ed ai pensionati sociali.

Assistenza e previdenza sociale

L’estensione – operata dalla normativa del 1998 – a favore di tutti gli stranieri titolari di carta di soggiorno, a quelli soggiornanti da almeno un anno ed ai minori iscritti nelle relative carte e permessi di soggiorno della fruizione delle provvidenze e delle prestazioni di sicurezza sociale ha costituito l’elemento più significativo sul piano della tutela degli stranieri. Tale previsione ampia e «generosa» si è in realtà dimostrata ben presto insostenibile sul piano finanziario, e dunque purtroppo contraddetta dalle singole normative successive, tendenti ad operare restrizioni. Ora tale diritto è riconosciuto ai soli possessori della carta di soggiorno, mentre è negato ai titolari di permesso di soggiorno, che consente allo straniero di trattenersi al massimo per due anni sul territorio italiano. Ancora in tema di previdenza, un ulteriore profilo di evoluzione in senso restrittivo è rappresentato dal non riconoscimento del regime di liquidazione dei contributi versati per invalidità e vecchiaia, che il lavoratore che avesse lasciato il nostro Paese avrebbe potuto richiedere secondo la normativa del 1998, e rispetto al quale non ha più diritto dal 2002.

Diritto dell’istruzione

Il Testo Unico prevede che i minori stranieri presenti sul territorio siano soggetti all’obbligo scolastico, e che ad essi si applichino tutte le disposizioni vigenti in materia di diritto all’istruzione, di accesso ai servizi educativi, di partecipazione alla vita della comunità scolastica, anche mediante l’attivazione di appositi corsi ed iniziative per l’apprendimento della lingua italiana. Tale previsione ha una portata generale sull’intero sistema scolastico italiano, e si distingue inoltre per l’introduzione del metodo dell’educazione interculturale, che è la risposta educativa più adeguata per soddisfare le esigenze tipiche di uno Stato la cui popolazione è multiculturale.

Diritto al ricongiungimento familiare

I cittadini immigrati regolarmente soggiornanti possono farsi raggiungere dai propri familiari a carico, e quindi dal coniuge e dai figli minori. Si tratta di un diritto che indubbiamente influisce sul grado di «ben-essere» dell’individuo straniero, e che tra l’altro è stata recentemente oggetto di interesse anche da parte di una direttiva europea del 2003, a cui l’ordinamento italiano ha dato recepimento con notevole ritardo: sono così migliorate le condizioni di soggiorno dei familiari di cittadini extracomunitari, anche se gli effetti di tale disciplina dipenderanno dall’applicazione che di essa farà la pubblica amministrazione.

L’eccessiva differenziazione

Varie iniziative, molto diversificate, sono state intraprese a livello regionale fino dagli anni Ottanta, ovvero ben in anticipo rispetto all’intervento regolatore dello Stato che si è precedentemente ricostruito. Ciò è stato dovuto anche ad un approccio radicalmente diverso al tema dell’immigrazione da parte delle Regioni, che considerano e hanno sempre considerato lo straniero extracomunitario non come problema di ordine pubblico, ma come soggetto in condizione di effettiva debolezza ed hanno sempre perseguito l’obiettivo dell’inserimento sociale dell’immigrato attraverso l’erogazione di una serie di aiuti che non devono cancellare la cultura da cui questi proviene. Si è trattato, tuttavia, di iniziative assolutamente localizzate e specifiche, che hanno mantenuto carattere isolato, senza riuscire ad estendersi in forma generalizzata: si potrebbe, anzi, osservare, che proprio la normativa nazionale che si è sviluppata a partire dal 1990 ha in qualche misura istituzionalizzato un intervento regionale a favore dell’integrazione degli immigrati che aveva già solide radici in contesti specifici. Tuttavia il quadro che emerge è quello di una realtà di grande differenziazione – purtroppo spesso, nella forma di una totale frammentarietà degli interventi, per esempio per quanto riguarda un tipico diritto quale l’accesso alla casa – nel quale le politiche per l’integrazione degli immigrati sono in tutto e per tutto rimesse alla discrezionalità degli amministratori regionali. Se poi si va a considerare l’intervento di tipo normativo delle Regioni, il quadro dei provvedimenti risulta ancora più povero e sporadico, dimostrando quanto è carente la regolamentazione generale del fenomeno. La conclusione a cui si giunge è allora che proprio l’esempio di eccellenza di alcune Regioni è il segnale di un più ampio stato di arretratezza delle altre, e più in generale di un tasso di differenziazione tra le varie realtà che non può ammettersi in un ordinamento nel quale lo Stato assume il compito di vigilare sul rispetto di un’omogeneità di trattamento almeno a livello dell’«essenzialità».

Assistenza sanitaria e decreto sicurezza

L'assistenza sanitaria ai cittadini stranieri, anche clandestini è garantita dal Decreto Legislativo 286 del 1998 (Testo Unico sull’immigrazione). In tale Decreto Legislativo è affermata, come uno dei principi base della politica sanitaria nei confronti dei cittadini stranieri nel nostro paese, la garanzia di accessibilità ai servizi per la componente irregolare e clandestina. E' di questi ultimi giorni la notizia che, all'interno del pacchetto sicurezza presentato dal governo e approvato per ora dal Senato, vengono modificati e/o cancellati alcuni commi, in particolare quello che prevede che: “l’accesso alle strutture sanitarie (sia ospedaliere, sia territoriali) da parte dello straniero non in regola con le norme sul soggiorno non può comportare alcun tipo di segnalazione all'autorità, salvo i casi in cui sia obbligatorio il referto, a parità di condizioni con il cittadino italiano”. La cancellazione di questo comma trasferisce ai singoli medici la scelta se garantire lo stesso diritto alla cura a tutti gli individui, nel miglior interesse del paziente e nel rispetto del segreto professionale, oppure se esercitare la facoltà di denunciare i loro pazienti "irregolari". Conseguentemente crea un forte deterrente a “farsi curare” da parte dei cittadini stranieri irregolari, per non correre il rischio di essere denunciati. Molte organizzazioni si sono dette fortemente contrarie a questa possibilità a partire dalla Società Italiana di Medicina delle Migrazioni (www.simmweb.it), per seguire con numerosi ordini professionali e associazioni attive nell'ambito sanitario (medici, psicologi, ostetrici, ginecologi, infermieri....), per finire con la Caritas e anche con la Conferenza Episcopale Italiana. Come afferma presidente della SIMM oltre che responsabile dell'area sanitaria della Caritas di Roma: “E' un emendamento inutile, dannoso anzi pericoloso. Inutile perché non raggiunge gli obbiettivi di chi lo propone: non ridurrà certo gli irregolari e li renderà più invisibili; non diminuirà i costi per il servizio sanitario anzi li aumenterà visto che una malattia facilmente curabile all'inizio aggravandosi richiede costosi ricoveri; non aumenterà la sicurezza visto che i virus e le infezioni non si fermano con decreti e, negando agli immigrati l'accesso alle strutture, si farà un favore a chi vorrà sfruttare clandestinamente questo bisogno di salute. É dannoso perché creerà problemi a chi non si può curare – mamme e bambini – fino al rischio della vita, e alla salute pubblica visto che le malattie si trasmettono tra irregolari, regolari e italiani. Ed è pericoloso perché trasferirà il conflitto sociale e politico negli ospedali, la cosa di cui c'è meno bisogno”.